| [사례]
[체크 포인트]
[보충이유] 1. 관계법령 (1) 행정심판법 제18조 (심판청구기간) ① 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일이내에 제기하여야 한다. <개정 1995.12.6> (2) 행정심판법 제42조 (고지) ① 행정청이 처분을 서면으로 하는 경우에는 그 상대방에게 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지의 여부, 제기하는 경우의 심판청구절차 및 청구기간을 알려야 한다 .<개정 1995.12.6> (3) 행정절차법 제16조 (기간 및 기한의 특례) ①천재지변 기타 당사자등의 책임없는 사유로 기간 및 기한을 지킬 수 없는 경우에는 그 사유가 끝나는 날까지 기간의 진행이 정지된다. (4) 행정절차법 제26조 (고지) 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알려야 한다.
우리 대법원은, 행정소송법 제20조 제2항 소정의 정당한 사유를 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하고, 민사소송법 제160조의 '당사자가 책임질 수 없는 사유'나 행정심판법 제18조 제2항의 '천재, 지변, 전쟁, 사변 그밖에 불가항력적인 사유'보다는 넓은 개념이라고 풀이하고, 제소기간 도과의 원인등 여러사정을 종합하여 지연된 제소를 허용하는 것이 사회통념상 상당 하다고 할 수 있는지 여부 에 따라 판단하여야 한다고 판시한 바 있습니다(대법원 1991.6.28.성고 90누6521판결). 헌법재판소 2001.12.20.선고 2001헌마39결정 등에 의하면, 정당한 사유란 여러사정을 종합하여 지연된 심판청구를 허용하는 것이 '사회통념상 상당한 경우'를 뜻하는 것으로서, 민사소송법제160조나 행정심판법제18조제2항보다는 넓은 개념이라고 할 것이므로 일반적으로 천재 기타 피할 수 없는 사정과 같은 객관적 불능의 사유와 이에 준할 수 있는 사유뿐만 아니라 '일반적 주의'를 다하여도 그 기간을 준수할 수 없는 사유를 포함한다고 할 것이고, 청구인이 특별한 과실 없이 청구기간을 준수할 수 없었을 때에는 정당한 사유가 있다고 봄이 상당하다라고 일관되게 판시한 바 있습니다. 이러한 판례의 취지는 정당한 사유에 관한 입법취지가 동일한 행정심판법에도 준용됩니다. 정당한 사유라 함은 기간이 경과하였다 하더라도 청구인에게 '비난'을 가할 수 없는 사유가 있는 경우를 말합니다(김영우, 법인세법상 비업무용부동산의 보유에 대한 중과제재와 정당한 사유, 판례연구 12집, p.139).
행정심판법 제18조 제3항 단서의 정당한 사유가 있는 경우 청구기간을 도과한 행정심판이 허용된다고 할 것이고, 따라서 정당한 사유가 있는 경우에는 청구기간의 도과에도 불구하고 행정심판청구는 적법하다고 해석하여야 할 것입니다. 그런데 여기의 정당한 사유라함은 위 판례에 따라 청구기간도과의 원인 등 여러 가지 사정을 종합하여 지연된 심판청구를 허용하는 것이 사회통념상으로 보아 상당한 경우를 뜻한다고 할 것인데, 이 사건에 있어서 일반 국민으로서 일반적주의를 다한다 하더라도 청구기간을 준수할 수 없었고, 청구인에게 그 어떠한 이유에 의해서도 비난을 가할 수 없는 경우에 해당합니다. 그 이유는 다음과 같습니다. 첫째로, 행정심판법 제42조 및 행정절차법 제26조에서는 '행정청이 행정처분을 할 때에는 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알려야 한다'고 규정하고 있는데, 위 행정심판법 및 행정절차법의 각 규정은 헌법의 선언을 하위의 법률에서 구체화시키는 국민의 기본권을 보장하기 위한 것으로 이는 필수적인 강행규정에 해당한다 할 것이고, 행정청이 고지서에 행정심판청구기간을 전혀 안내 하지 않았거나 잘못된 안내를 하여 위 필수적인 강행규정을 위반 한 사실입니다. 둘째로, 행정심판법 제43조 제2항은 '부당한 행정처분에 대하여 이의제기 방법 등을 문의한 때에는 납세자에게 행정심판청구 청구기간 등에 대하여 자세히 안내하도록 규정'하고 있는데, 청구인이 이 건 부과처분에 대하여 부당함을 느끼고 불복에 관한 문의를 하였는데, 해당 담당 공무원들이 불복에 관한 안내를 전혀 하지 않았거나 잘못된 안내를 하고 있었을 뿐만 아니라, 행정심판청구 초기단계에서는 행정심판청구를 거부한 적도 있고, 고지서 수령일로부터 90일이 지난 경우에 감사원심사청구가 아닌 납세자에게 유리한 행정심판청구를 안내해야 하는 데 잘못 안내하였고, 감사원심사청구와 행정심판을 중복제기 할 수 있는데 중복제기를 할 수 없다고 행정심판청구 접수를 거부하였고, 이러한 잘못된 안내로 인하여 청구인은 환급을 받을 수 있었는데 환급받지 못하였습니다. 이는 해당 공무원들의 법률의 부지 에 근거 한 것으로서 국민들에게 법률의 부지를 내세워 비난을 할 수 있는 경우는 아닐 것입니다. 학교용지부담금의 법적 성격은 조세외의 재정충당부담금이며, 부담금은 조세와 달리 특정한 국민에게 부과되는 관계로 의무자집단의 객관적 근접성과 집단적 책임성을 요건으로 하여 조세보다 엄격한 헌법적 요건을 요구합니다. 조세라면 국세기본법, 지방세법등이 적용되어 불복을 하는 것이지만, 부담금의 경우에는 조세가 아니므로 직접적으로 국세기본법이나 지방세법이 적용되는 것이 아니라 행정심판법이나 감사원법이 적용(직접적인 근거법률은 아예 불복에 관한 규정이 언급조차 되어있지 않았으므로 일반법이라 할 수 있는 행정심판법이나 감사원법이 적용)되어야 합니다. 이러한 내용은 일반국민이 통상의 주의를 기울인다 하더라도 알 수 있는 내용이라고는 할 수 없을뿐더러 담당공무원들조차 학교용지부담금이 조세인지 부담금인지, 그에따른 불복절차규정이 없으므로 지방세법 또는지방자치법이 적용되어야 하는지 행정심판법이나 감사원법이 적용되어야 하는지, 행정심판청구를 해야 하는지 감사원심사청구를 해야 하는지를 제대로 알 지 못하였기에 납부의무자들이 직접 문의를 했음에도 불구하고 제대로 안내를 해주지 못한 것 입니다. 단지, 반드시 납부하여야 하고, 체납시에는 가산금 부과와 압류등의 절차를 진행할 것이라는 내용만 설명하였고, 고지서에도 그러한 내용만 기재되어 있습니다. 이러한 상황에서 청구인에게 청구기간내에 행정심판청구를 제기를 기대하는 것은 무리입니다. 화성시를 제외하고는 그 어떤 지방자치단체에서도 불복절차에 관한 안내를 제대로 해준 곳이 없다는 사실은 담당공무원들도 알지 못하는 법률적 지식을 일반국민들에게만 강요 하는 것으로서 비난받아야 할 것은 오히려 국민이 아닌 해당지방자치단체의 담당공무원들이라 하겠습니다. 공무원의 법률의 부지는 용서되고, 일반국민의 법률의 부지는 용서되지 않는다는 논리는 억지에 불과할 뿐입니다. 또한 직접적인 근거법률인 (구)학교용지확보등에관한법률 자체에서도 불복에 관한 그 어떠한 규정도 존재하지 아니 하였던 바, 근거법률에도 적시되지 아니하였던 사항에 대하여 단순히 기간을 도과하였음을 이유로 행정심판청구의 길을 봉쇄하는 것 역시 비난받을 이유가 없는 납세자들에 대하여 수인할 수 없는 재산권 침해를 강요하는 것입니다. 심판청구의 지연이 불복규정도 명문으로 있고, 불복규정을 고지서에 제대로 안내하여 공무원의 책임이 없는 일반적인 경우와는 달리 입법미비와 공무원의 과실 때문에 생긴 경우라면 정당한 사유의 존부는 원칙으로 돌아가 사회통념에 의거하여 사안을 보아가며 개별적으로 판단하여야 할 문제라고 할 것이며, 이는 민사소송법 제160조 소정의 불귀책사유보다도 더 넓게 보아야 할 정당한 사유에 관한 해석상 당연한 것이라 하겠고, 더구나 행정소송에 비해 청구기간이 단기간(행정소송은 있은날로부터 1년인데 180일)이고, 세금을 부과시효가 5-15년인데 청구기간이 최장 180일 인 것은 행정에 있어서 신속한 권리의무의 종결이라는 공익을 감안하더라도 지나치게 납세자에게 불공평규정 이어서 입법론상 문제가 있는 행정심판에 있어서 국민의 권리구제의 길을 넓히기 위하여 특히 필요한 것이라 하겠습니다.(동지 헌법재판소 1993.7.29.선고 89헌마31판결) 따라서 불복절차에 관한 규정이 (구)학교용지확보에관한특례법상에는 전무하였고, 불복에 관한 행정심판등의 절차에 관하여 안내를 해주지도 않았을 뿐만 아니라, 해당 담당공무원에게 직접 문의를 하여도 설명을 해주지 않아 청구기간을 도과하게 만들었으므로, 이러한 제반사실은 담당공무원들의 징계사유가 될 수는 있어도, 납부자들에 대하여 청구기간 도과에대한 정당한 사유를 부정하는 이유는 도저히 될 수가 없습니다.
(1) 법적안정성을 목표로 하는 형식적 법치주의를 버릴 수는 없다고 하더라도, 수범자가 실정법을 믿고 구체적 행위로 나아간 것이 보호되지 않는다면 법의 본질 내지 법치주의의 목표가 심각히 훼손되는 결과가 되고 국민들에게는 법의 불신을 초래하게 될 것입니다. 더군다나 오늘날에는 형식적 법치주의를 넘어 실질적 법치주의를 지향하는 것이 국민의 기본권을 두텁게 보장할 수 있음은 부정할 여지가 없는 것입니다. 이는 단순한 법률의 우위가 아니라 헌법의 우위로 나타나고 있으며 법원이외에 헌법재판소가 존재하는 이유이기도 합니다(정회철, 케이스단문헌법p.261-p.262, 2003년). (2) 법적안정성과 구체적정의의 실현과의 조화는 쉽게 해결할 수 있는 문제는 아닙니다. 그러나 이러한 충돌은 두 가지의 이익을 비교형량하여 해결할 문제이지 획일적으로 법적안정성만을 내세울 수는 없습니다. 잘못된 부담금부과에 대하여 성실한 납세자들은 아무런 의심없이 납부하였음에도 불구하고, 단지 180일이라는 짧은 기간이 경과하였다는 이유로 그것도 불복에 관한 그 어떤 규정이나 안내도 해주지 않은 상태에서 심판청구 받을 기회를 주지 않는다는 것은 구체적 정의는 완전히 무시하는 처사라고 할 수 있을 것입니다. 국가의 재정문제를 이유로 법적혼란을 초래하고 다른 경우와의 형평상 환급을 해줄 수 없다고 한다면, 앞으로 일반국민들은 부담금이 아닌 심지어는 합헌, 합법적인 국세나 지방세가 부과되는 경우에도 세금을 납부하기는 커녕 무조건 행정심판부터 제기할 것이고 세금을 성실하게 납부하는 사람은 점점 줄어들 것이며, 이러한 법적혼란이야 말로 돌이킬 수 없는 상황이 될 것입니다. 정당하게 세금을 낸 사람이 보호받고, 잘못된 세금은 정당하게 되돌려 받을 수 있다는 인식이 팽배해질때에 그야말로 재정분야에 있어서 실질적인 법적안정성 이 실현될 것임은 자명한 일입니다.
(1) 현재 우리 판례는 중대명백설로 일관하여 위헌적인 법률에 근거하여 내린 행정처분의 위법의 정도에 관하여 취소사유로서 일관하고 있습니다. 그러나 본 사안의 경우에는 이러한 대법원의 중대명백설이라는 견해를 유지하더라도 당연무효의 처분이라 하겠습니다. 그 이유는 다음과 같습니다. (2) 처분의 근거법률이 위헌 결정을 받았으므로 이에 근거한 처분은 중대한 하자를 지니고 있음은 자명합니다. 또한 처분을 내릴 당시에는 (구)학교용지확보등에관한법률상에 불복에 관한 규정이 없었다하더라도 일반법인 행정심판법 제42조와 행정절차법제26조를 적용하여야 했음에도 불구하고 동규정들을 준수하지 아니하였는바, 이는 성문법규를 정면으로 위배 하여 내린 처분이므로 비록 처분당시에 위헌결정의 선고 여부와는 무관하게 '명백' 한 하자를 지닌 처분임은 부정할 수 없을 것입니다. (3) 더불어 중대하고 명백한 하자인지 여부를 판단하는 대법원의 기준을 살펴보면, '그 법규의 목적, 의미, 기능등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다'(대판 1996.2.9., 95누4414)라고 판시하고 있습니다. 결국 중대명백설이라는 것이 위헌인 법률에 근거한 행정처분의 위법성정도를 심사하는 획일적 기준이 아니라, 구체적 사안 자체의 특수성을 고려하도록 되어있으므로, 본 사안처럼 불복에 관한 규정도 없을 뿐만아니라 그에 대한 고지도 제대로 이루어지지 않은 특수한 경우에는 당연무효의 처분이라 하겠습니다. (4) 본 사안의 경우에는 절차상의 하자가 있는 경우에 해당하는 바, 우리의 통설은 절차규정이 대립 당사자간의 이해조정이나 이해관계인의 권익보장을 위한 것인 때에는 그것을 결한 행위는 당연무효이고, 행정편의를 목적으로 한 것인 때에는 그것을 결한 행위는 취소사유에 불과하다고 합니다(이병철, 행정법강의, 2003년, p.302). 이러한 통설의 견해에 따른다면 불복절차에 관한 불고지 내지는 잘못된 고지는 이해관계인인 납세자의 권익보장을 위한 규정을 위반한 것으로서 당연무효의 처분이라 하겠습니다. (5) 절차상의 하자를 이유로 행정처분이 위법하게 된다는 것은 우리 대법원도 확인하고 있는 사실입니다. 즉, 식품위생법제64조, 동법시행령제37조제1항의 청문절차규정을 위반한 영업정지처분은 위법하다라고 판시한 것이 그 예입니다(대법원1992.2.11선고 91누11575판결). 따라서 본 사안의 경우, 불복절차에 관한 행정심판법제42조와 행정절차법제26조를 위반한 부담금부과처분은 성문법규상 강행규정 위배한 위법한 처분이며, 그 위법성의 정도는 위헌인 법률에 근거하였으므로 중대 한 하자 를, 성문법규상 강행규정인 행정심판법과 행정절차법을 위반하였으므로 명백 한 하자 를 지닌 즉, 중대하고 명백한 하자를 지닌 즉, 중대하고 명백한 하자를 지닌 당연무효의 처분이라 하겠습니다. 본 사안의 경우는 과거에 택지초과부담금이나 토지초과이득세법의 위헌결정(이하 ‘구사례'라 함)의 사례와는 전혀 다른 경우라 할 것입니다. 구 사례의 경우에는 불복에 관한 규정이 명문으로 적시되어 있었고 또한 불복절차에 관하여 적법하게 안내도 되었던 경우이므로 그러한 경우에는 기간도과에 대한 국민에게 비난가능성이 있었다 할 수 있겠으나, 본 사안의 경우에는 불복규정도 없고 불복절차에 관한 안내도 제대로 되어 있지 않았으며 더군다나 담당공무원에게 직접 문의를 하였어도 제대로 된 답변을 듣지도 못하였으므로, 구 사례를 들어 무효가 아니라고 주장한다면 이는 본질적으로 다른 사안을 획일적으로 동일하게 처리하는 것으로서 ‘같은 것은 같게 다른 것은 다르게'라는 실질적 평등의 원칙을 선언한 헌법 제11조에 정면으로 반하는 처사라 하겠습니다.
(1) 헌법 제29조 제1항과 국가배상법 제2조에 의하면, 국가나 지방자치단체는 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의나 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 때에는 그 손해를 배상하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그 적용요건으로서는 1)공무원이 직무를 집행함에 당하여 타인에게 손해를 가했을 것, 2)고의나 과실로 법령에 위반하였을 것, 3)가해행위와 손해발생사이에 인과관계가 있을 것이 요구됩니다. (2) 본 사안과 관련하여 보건대, 1)180일을 경과하여 행정심판청구의 길이 막혀 이미 납부한 학교용지부담금을 환급받지 못하여 부담액만큼의 손해가 발생하였고, 2)공무원의 과실로 성문법규인 행정심판법과 행정절차법을 위반하였으며( 일반적으로 공무원이 관계법규를 알지 못하거나 필요한 지식을 갖추지 못하여 법규의 해석을 그르쳐 행정처분을 하였다면 그가 법률전문가가 아닌 행정직 공무원이라 하여 과실이 없다고는 할 수 없다는 것으로, 대법원1981.8.25선고 80다1598판결 참고 ), 3) 공무원의 잘못된 안내로 인하여 손해가 발생한 것으로서 상당인과관계가 있습니다(대법원 1993.12.12선고 91다43466판결에 의하면 상당인과관계는 법령 기타 행동규범의 목적도 고려하여 판단하고, 그 법령이나 규범이 사익보호성이 있으면 상당인과관계를 인정하고 있으므로, 본 사안의 경우에도 행정심판법이나 행정절차법은 이해관계인들의 절차권을 보호하고자 하는 사익보호성을 강하게 띠는 법규들이므로 상당인과관계가 인정됨). (3) 결국, 180일을 경과함에 정당한 사유를 부정하여 행정심판을 받지 못하고 처분의 불가쟁력이 발생하게 된다면 손해가 확정되어 국가배상법상 해당 지방자치단체의 배상책임이 성립하게 됩니다. 배상소송을 통하여 권리구제를 받는 것 보다는 처분자체를 다퉈 더더욱 직접적인 구제를 받는 것이 청구인이나 피청구인에게도 효율적(시간적, 경제적 손실을 미연에 방지)이고, 향후 배상소송뿐만아니라 부당이득반환청구소송등을 통한 여러 소송에 휘말릴 가능성도 원천적으로 배제할 수 있는 것입니다. 나아가 헌법제10조의 국민의 기본권보호의무를 져버리지 않는 길이기도 합니다. 7. 요컨대, 처분의 근거법률에 불복절차에 관한 규정 이 없었고, 공무원들 역시 불복절차에 관한 안내 를 하지 않았고, 납부자들이 직접 문의 를 한 경우에도 불복에 관한 설명을 제대로 해주지 않아 180일을 경과하게 된 것이므로, 180일을 경과함에 있어서 정당한 사유가 있는 경우에 해당하므로 취소심판청구는 본안적격을 갖추었으며, 가사 정당한 사유가 부정된다 하더라도 당연무효인 처분에 대한 무효확인심판을 청구하는 바입니다. |